СПРАВКА К ПРОЕКТУ № 306504-6 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА «О СУДЕБНО-ЭКСПЕРТНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РФ»
31.03.2023 года г. Москва
Первоначально проект закона внесен на рассмотрение в Госдуму в 2013 году, принят в первом чтении. В настоящее время от лица Правительства РФ предложены поправки к данному федеральному закону (текст прилагается).
Следов общественного обсуждения данных поправок найти не удалось.
30.03.2023 года на общественных слушаниях по проекту профессионального стандарта судебного эксперта выяснилось, что из всех присутствующих профессиональных судебных экспертов, руководителей экспертных организаций, о существовании рассматриваемых поправок известно немногим, а в их обсуждении никто из присутствующих участия не принимал. Из этого же обсуждения стало известно, что поправки подготовлены и внесены Министерством юстиции. На данных слушаниях обсуждение законопроекта практически не проводилось, за исключением пары реплик о крайне низком качестве законопроекта от тех, что законопроект успел прочитать.
Рассматриваемые правки к законопроекту представляют собой новую редакцию законопроекта № 306504-6 федерального закона «О СУДЕБНО-ЭКСПЕРТНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РФ», поскольку представляют собой новую редакцию первых 17 статей законопроекта, регулирующих общие положения экспертной деятельности.
Пояснительную записку к поправкам найти не удалось, поэтому декларируемую мотивировку, решаемую предлагаемыми поправками задачу воспроизвести не представляется возможным.
Ниже по тексту приведены замечания, изложенные по ходу законопроекта. Положения законопроекта, уже описанные и рассмотренные, в случае их дальнейшего использования по тексту законопроекта, повторно не излагаются и не рассматриваются
В п. 1 статьи 1 устанавливается, что закон регулирует общественные отношения, связанные с реализацией организациями возложенной на них основной (уставной) функции по производству судебных экспертиз.
Тем самым устанавливается невозможность производства судебных экспертиз коммерческими организациями, поскольку их основная уставная функция – предпринимательская деятельность, в связи с чем они имеют право осуществлять любые виды деятельности.
Там же – «А также с организацией, обеспечением и осуществлением на профессиональной основе служебной или трудовой деятельности… федеральными государственными служащими, медицинскими работниками, иными работниками в сфере здравоохранения, работниками организаций и индивидуальными предпринимателями.
Надо обратить внимание на то, что нет однозначно определенной разницы между службой и работой по трудовому договору – есть судебные решения и разъяснения, которые службу относят к трудовым отношениям, в любом случае сутевой разницы между этими понятиями нет – и то, и другое направлено на выполнение определенной функции по договору в рамках соглашения с работодателем.
Фраза про «Медицинских работников» и «иных работников в сфере здравоохранения» не имеет юридического смысла, так как не ясна разница между медицинскими работниками и иными работниками в сфере здравоохранения. Полагаю, что лица, писавшие данную фразу, не знакомы с устройством здравоохранения, с разделением трудовых функций в данной сфере и с наименованием должностей в сфере здравоохранения. Буквальное толкование этих фраз не дает понимание о работниках медицинской сферы, попадающих под регулирование данного закона.
Относительно индивидуальных предпринимателей – поскольку в этом же пункте этой же статьи декларируется, что субъекты экспертной деятельности должны иметь уставную функцию по производству судебной экспертизы, то попадание в сферу регулирования индивидуальных предпринимателей, основная цель деятельности которых – извлечение прибыли всеми возможными способами – представляется нелогичным и противоречивым. Также представляется нелогичным неиспользование понятия самозанятого, хотя такая форма занятости существует и активно используется на практике, в том числе и в экспертных организациях.
В связи с чем становится не ясна цель регулирования закона в части предпринимательской деятельности и остается нерешенным вопрос о том, может ли быть экспертная деятельность направленной на извлечение прибыли и быть коммерческой.
Кроме того, действующее законодательство не содержит используемого в законопроекте понятия основной (уставной) функции. Действующее законодательство содержит понятие уставной задачи, уставной цели. Причем понятия уставной задачи, цели и основной функции – это разные понятия по своему содержанию и смыслу.
Употребление авторами законопроекта словосочетания основной (уставной) функции говорит об их непонимании смысла слов «задача», «цель» и «функция», незнании основ гражданского законодательства, а главное непонимании отличия понятий цели, задачи и функции и нежелании пользоваться хотя бы толковыми словарями.
В ч. 2 той же статьи 1 устанавливается, что «Порядок назначения, производства и оформления судебной экспертизы, процессуальные обязанности, запреты, права и ограничения прав судебного эксперта, руководителя судебноэкспертной организации и иных лиц, участвующих в назначении и производстве экспертизы в целях уголовного, административного, гражданского и арбитражного судопроизводства, производства по делам об административных правонарушениях, устанавливаются, соответственно, Уголовно процессуальным кодексом Российской Федерации, Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации, Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации, Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.»
То есть фактически авторы поправок не знакомы с содержанием перечисленных ими нормативных актов, поскольку перечисленные кодексы не содержат понятие руководителя судебно-экспертной организации и тем более его права и обязанности.
Кроме того, если все перечисленное устанавливается кодексами – то зачем тогда законопроект и почему он дублирует положения Кодексов, а часто им противоречит?
В п. 3 той же статьи 1 указано, что «Настоящий Федеральный закон не регулирует отношения, связанные с производством судебной экспертизы организациями, на которые не возложена основная (уставная) функция по производству судебных экспертиз в целях осуществления судопроизводства в Российской Федерации, и лицами, на которых не возложены профессиональные служебные или трудовые (индивидуальнотрудовые) обязанности по производству судебных экспертиз в целях осуществления судопроизводства в Российской Федерации, но которые были назначены судом, судьей, следователем, органом дознания, дознавателем, должностным лицом, проводящим административное расследование, для производства экспертизы по уголовному, административному, гражданскому или арбитражному делу, делу об административном правонарушении.»
Из буквального понимания получается, что суд и прочие могут назначить экспертизу и в любую другую организацию и любому другому лицу, но на них не будут распространяться нормы рассматриваемого закона. Если нормы рассматриваемого закона на таких лиц не распространяются, то остаются только нормы процессуальных кодексов с общими положениями о порядке назначения, и проведения судебных экспертиз.
В этих нормам устанавливается, что эксперт – это лицо, обладающее специальными познаниями и более никаких требований к эксперту нет, есть понятие экспертного учреждения, общие правила назначения и проведения экспертиз, их виды и случаи назначения, требования к содержанию экспертизы.
Причем действующий закон о ГСЭД эти нормы процессуальных кодексов расширяет и конкретизирует, в то время как предлагаемая редакция п. 3 ст. 1 правовое регулирование экспертной деятельности в негосударственных организациях и негосударственными экспертами упростит и сузит, оставив для регулирования только нормы процессуальных кодексов, в том числе делает неприменимым рассматриваемые нормы законопроекта в части проверок, методик, требований к обучению, квалификации, лицензированию, состоянию в реестре и прочего.
Тем самым все ниже рассмотренные нормы предлагаемого законопроекта не будут распространяться подавляющую часть негосударственных экспертных организаций и негосударственных экспертов, что делает предполагаемую задачу законопроекта по «наведению порядка» в экспертной деятельности неосуществимой. И ставя, тем самым новые вопросы о реальной цели внесения рассматриваемых поправок.
Полагаю, что это устроит всех негосударственных экспертов, которые по статистике провели в 2021 году 62% судебных экспертиз. Насколько такое усиление контроля устроит остальных – не могу сказать.
Используемый термин «индивидуально-трудовые обязанности» не ясен, так как в Кодексе законов о труде РФ такого термина не содержится, есть просто трудовые отношения как совокупность прав и обязанностей, возникающих из факта заключения трудового договора и вида такого договора. Соответственно, нет никаких коллективно-трудовых договоров. Непонятно, чем индивидуально-трудовая обязанность отличается от трудовой обязанности.
Становится понятно, что авторы законопроекта не знакомы с положениями Трудового законодательства РФ и основами регулирования трудовых отношений, поскольку они используют неиспользуемые в соответствующей отрасли права термины и регулирование, что порождает противоречие между специальным законом о ГСЭД и соответствующей отраслью права.
Например, исключая из регулирования по п. 3 ст. 1 законопроекта организации и экспертов и вводя жесткие ограничения и требования для оставшихся в сфере регулирования закона, они тем самым устанавливают разные права и обязанности для работников, выполняющих одинаковые трудовые функции и дискриминируя работников и служащих государственных экспертных организаций и почему-то индивидуальных предпринимателей (см., например, ст. 3 ТК РФ).
В п. 6 ст. 2 законопроекта определяется, что судебно-экспертная организация должна иметь организационно-правовую форму учреждения. Как известно из гражданского законодательства, учреждения могут быть государственными и частными, и те, и другие создаются для решения уставных задач и финансируются учредителем. Таким образом, иные некоммерческие организации (например, АНО) исключаются из правового регулирования данного закона, преобразование же существующей коммерческой или некоммерческой организации в учреждение невозможно. Таким образом, принятие законопроекта в рассматриваемой редакции исключит из регулирования все юридические лица, не являющиеся учреждениями. Что совершенно не помешает им и далее осуществлять экспертную деятельность, поскольку это возможно на основании п. 3 ст. 1 законопроекта.
В п. 1 ст. 2 дается определение судопроизводства, а именно: « 1) судопроизводство – регулируемая законодательством Российской Федерации о судопроизводстве деятельность судов, судей и иных участников производства по уголовным, административным, гражданским и арбитражным делам, делам об административных правонарушениях в целях осуществления правосудия в Российской Федерации».
При этом в ст. 118 Конституции РФ определено, что «Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, арбитражного, административного и уголовного судопроизводства», то есть никакой дополнительно предусмотренного авторами законопроекта деятельности судом по делам об административных правонарушениях Конституцией РФ не предусмотрено.
В п. 2 ст. 2 законопроекта установлено, что законодательство Российской Федерации о судопроизводстве — это «Уголовнопроцессуальный кодекс Российской Федерации, Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях;». То есть ни конституция, ни закон «О судебной системе в РФ», ни другие федеральные конституционные законы судопроизводство не регулируют, по мнению авторов законопроекта.
В п. 3 ст. 2 законопроекта: «судебный или следственный орган – суд, судья, руководитель следственного органа, следователь, орган дознания, начальник органа дознания, начальник подразделения дознания, дознаватель, должностное лицо, проводящее административное расследование, или иной участник судопроизводства, который в соответствии с законодательством Российской Федерации о судопроизводстве наделен полномочиями по назначению экспертизы;
Непонятно, кто имеется ввиду под «иной участник судопроизводства, который в соответствии с законодательством Российской Федерации о судопроизводстве наделен полномочиями по назначению экспертизы». Например, налоговый инспектор может назначить экспертизу. Но у нас авторы законопроекта не указали Налоговый кодекс как часть законодательства о судопроизводстве. Ну или тогда не надо ограничиваться именно производством по делам в судах.
И непонятно выделение отдельно суда и судьи – суд — это процесс, который осуществляет судья, суд как учреждение не осуществляет рассмотрение дел, это судьи в этом органе осуществляют назначение экспертизы.
В принципе вызывает сомнение наличие законодательстве РФ термина «Судебный орган» и соответствующего определения, а также объединение в одно понятие «следственный орган» таких понятий как «руководитель следственного органа, следователь, орган дознания, начальник органа дознания, начальник подразделения дознания, дознаватель, должностное лицо, проводящее административное расследование, или иной участник судопроизводства, который в соответствии с законодательством Российской Федерации о судопроизводстве наделен полномочиями по назначению экспертизы». Полагаю, что для целей избежать путаницы в определении термины должны употребляться в соответствии с их значением в федеральном конституционном законе (УПК и т.д.)
По п. 4 ст. 2 законопроекта: «судебная экспертиза – процессуальное действие, включающее в себя назначение экспертизы судебным или следственным органом, проведение исследований объектов судебной экспертизы и дачу заключения судебным экспертом в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о судопроизводстве;», также об объектах см. п. 14 той же статьи.
Хотелось бы отметить, что в ходе проведения исследуются не только объекты судебной экспертизы (определение см. п. 10 той же статьи), но еще и нормативные акты, похожие объекты, имеющие в распоряжении эксперта данные (научные, научно-практические и пр.) и прочий огромный массив данных, а не только предоставленные судом объекты.
По п. 7 ст. 2 дано определение судебного эксперта, в котором, в числе прочих, поименован индивидуальный предприниматель, который «на профессиональной основе исполняет возложенные на него служебные или трудовые (индивидуально-трудовые) обязанности по производству судебных экспертиз».
Надо ли говорить, что у индивидуального предпринимателя по определению не может быть возложенных на него служебных или трудовых (индивидуально-трудовых) обязанностей по производству судебных экспертиз. Он потому и индивидуальный предприниматель, потому что индивидуально предпринимает усилия по добыче денег всеми доступными способами, а не в составе трудового коллектива какой-либо организации. Авторы законопроекта допускают классическую ошибку, не понимая разницы между гражданско-правовыми и трудовыми отношениями.
И потом, а почему нет самозанятых?
По п. 8 ст. 2 дается определение руководителя судебно-экспертной организации, на которого его служебные или трудовые обязанности возлагаются в соответствии с нормативными правовыми актами уполномоченных государственных органов. То есть авторы законопроекта допускают ситуацию, когда на руководителя частного учреждения будут налагаться служебные или трудовые обязанности органами прокуратуры, которые должны осуществлять надзор за экспертной деятельность (см. ниже)? Или Министерства Юстиции? А такое в принципе возможно? Ведь руководитель учреждения состоит в правоотношениях (служебных или трудовых) с учреждением, а не с органами прокуратуры. А у нас прокуратура или Минюст имеют полномочия устанавливать нормы в области трудового права и государственной службы?
В п. 11-13 ст. 2 дается понятие специальных знаний (познаний) (авторы не видят разницы между процессом и его результатом), судебно-экспертного образования, экспертной специальности, при этом упирая на то, что все это может быть получено только в рамках образовательной программы судебно-экспертного образования. То есть при профессиональных знаниях, ни практическая деятельность специалиста не имеют значения, если он не прошел эту образовательную программу. При этом таковой программы может не существовать в природе никогда. Например, если требуется экспертиза в области энергетики, или проектной документации, пошива одежды, оружия, макияжа, искусства, фото и еще массы во всех сферах услуг и работ, по которым выполняются услуги и работы по результатам которых могут возникнуть споры. При этом надо учесть, что экспертов бывает буквально 2 на страну и ради них никто программу писать не будет и они учится не пойдут, потому что и без судебных экспертиз востребованы. Но при этом совершенно не значит, что судебная экспертиза по этой тематике востребована не будет. По логике авторов проекта получается, что в этом случае проведение экспертизы невозможно в принципе, поскольку у эксперта, несмотря на его огромный и уникальный профессиональный опыт, нет обучения по программе судебного эксперта. Полагаю, что это препятствует реализации права граждан и организаций на судебную защиту своих прав, поскольку делает невозможным представление ими доказательств (судебной экспертизы) по обстоятельствам, зависящим от неких лиц, составляющих программы обучения на судебного эксперта, лицензирующих и т.п. разрешающих деятельность.
В п. 15 ст. 2 авторы законопроекта дают понятие заведомо ложного заключения или показания эксперта, тем самым вторгаясь в область уголовного права, что категорически запрещено, поскольку источником уголовного права может быть только Уголовный кодекс РФ, а никак не закон «О государственной судебно-экспертной деятельности». И это базовые знания, которые получает любой студент-юрист, прошедший курс уголовного права.
В. п. 3 ст. 3 авторы законопроекта декларируют, что независимость эксперта, объективность, всесторонность и полнота производимых им исследований обеспечиваются наличием запрета на вмешательство иных лиц в производство судебной экспертизы и уголовном ответственности за его нарушение (при этом сам запрет из проекта не следует, ну то есть нет фразы – запрещено вмешиваться … путем ….или иными способами…), а далее авторы указывают, что независимость и прочее перечисленное эксперта обеспечиваются профессиональными и квалификационными требованиями к судебному эксперту, специальными правовыми механизмами разработки и внедрения научно-методического обеспечения судебной экспертизы.
В связи с чем возникает вопрос к авторам – а как именно независимость эксперта обеспечивается «специальными правовыми механизмами разработки и внедрения научно-методического обеспечения судебной экспертизы»? А объективность этим как обеспечивается?
Скорее не обеспечивается, а наоборот – нарушается, потому что обязательное применение методик ставит эксперта в зависимость от авторов методик. То есть если авторы методик зададутся целью получения определенных нужных результатов, то им ничего не мешает утвердить методикой нужный алгоритм действий, приводящий именно к нужному результату, и эксперт будет обязан этому алгоритму следовать и получать не объективный результат, а заранее заданный методикой. Ни о какой объективности речи, конечно, не идет, ни о какой независимости тоже. Это прямое нарушение базового принципа независимости эксперта и свободного выбора им методик при проведении экспертиз.
Таким образом, ни о какой объективности и независимости судебного эксперта при установлении требований об обязательном применении специальными людьми методик. Надо ли говорить, что тем самым подрывается и независимость суда, поскольку предоставление в суд «нужной» судебной экспертизы позволяет добиться нужного судебного решения, или, как минимум, затянуть предоставление ненужного. А единообразие обязательных к применению методик вообще не позволит достичь объективного результата.
Причем применение устаревших методик также не приведет к объективному и/или научно обоснованному результату, а оборудование может меняться очень быстро, и за изменением методов и способов выполнения работ и оказания услуг научно-методические советы скорее всего не будут следить, то есть методики будут неактуальны.
И весь законопроект построен именно на требованиях по образованию, применению обязательных методик, контролю за из соблюдением, контролю со стороны судов, следствия, прокуратуры, лицензирования, включения в реестры и т.д. Такой подход в целом направлен именно на ликвидацию независимости эксперта в целью воздействия на него и контроля за экспертом через контроль его деятельности, поскольку, несмотря на декларируемую цель обеспечения независимости, на деле предлагаемый механизм позволяет достигнуть прямо противоположного результата (см., например, п. 4, 6 ст. 3, ст. 4, ст. 5 и далее), при этом все возлагается на некие уполномоченные государственные органы и учредителей организаций, лицензирующих органов. И полагаю, что это все будет осуществляться за деньги самих экспертов, то есть, по сути, доступ к профессии и трудовой деятельности в области экспертизы получат только лица, оплатившие эти все взносы.
Особенно впечатляет ст. 6, устанавливающая прокурорский надзор за судебно-экспертной деятельностью, причем порядок осуществления прокурорского надзора определяется нормативным правовым актом Генеральной прокуратуры РФ, что полностью подрывает принцип независимости эксперта.
Таким образом, считаю, что предлагаемые поправки к законопроекту № 306504-6 Федерального закона «О СУДЕБНО-ЭКСПЕРТНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РФ» направлены не на разрешение реальных вопросов, возникающих в ходе осуществления судебно-экспертной деятельности (для решения которых нужно просто соблюдение имеющегося законодательства, прежде всего судами), а для установления полного контроля за экспертной деятельностью с целью достижения нужных как экспертных заключений, так и судебных решений. И предлагается этой цели достичь, в числе прочего, созданием механизма невозможности получения иных, кроме предписанных, результатов исследований, возможности давления на эксперта путем установления ненужных образовательных и разрешительных требований, несоблюдение или несоответствие которых позволит избавится от альтернативного и вредного, но объективного и научно обоснованного мнения.
Генеральный директор АНО ЦСЭ «РОСОБЩЕМАШ» Котицына Е.А.